党中央和国务院高度关注优化营商环境,习近平总书记在中央全面依法治国会议上强调,法治是最好的营商环境,要以法治营商环境保障经济社会高质量发展。李克强总理指出,营商环境就是生产力。近年来,中央和各级政府以及市场主体的共同努力,实施完成了130余项涉及政府与市场主体关系的改革举措,我国优化营商环境工作取得了积极成效。

2019年10月22日,李克强总理签署国务院第722号令,发布了《优化营商环境条例》(国务院第66次常务会议通过,以下简称《条例》)。这是党中央、国务院全方位提升国家现代治理能力和国际竞争力,加快建设现代化经济体系的又一个重要体现。《条例》为我国持续优化营商环境,不断解放和发展社会生产力,加快建设现代化经济体系,推动高质量发展,提供了又一个基础性和系统性制度保障,并提出了优化营商环境预期目标、实施原则和主要路径。《条例》对于推进政府深化放管服改革,深刻转变政府职能,创新监管和优化服务,系统规范政府与市场边界,依法保护各类市场主体共享平等权利、平等机会和平等规则,激发市场创新创业活力,必将发挥重要作用;为我国建立完善统一开放、竞争有序的现代市场体系,创新营造和优化市场化、法治化、国际化的一流营商环境具有重要现实和历史意义。

完善公共工程招标采购交易市场是优化营商环境工作的重要内容。近年来,国家深化政府“放管服”改革和推进优化营商环境,有效改善了公共工程招标采购交易合同订立以及获取工程施工许可的公平和效率状况。但是,进一步持续优化此领域营商环境的任务依然十分艰巨。公共资源交易领域的各级政府及其相关行政监管机构、服务机构和市场交易主体应当认真学习和贯彻落实《条例》,按照《条例》优化营商环境的目标要求,结合公共资源交易制度体系和市场竞争秩序的现状,优化公共工程招标采购交易市场营商环境。

一是改革完善法律与自律制度体系。建立健全公共资源交易法律法规、政策指导、行业规范、主体约定自律等互补结合,分层分类规制市场竞争秩序的制度结构体系,运用法治化手段,有序推进和系统优化市场营商环境。按照《条例》第六十一条规定,“根据优化营商环境需要,依照法定权限和程序及时制定或者修改、废止有关法律、法规、规章、行政规范性文件”。全面部署招标采购交易制度“废改立”。

《招标投标法》和《政府采购法》已经启动深度修订完善,应当按照政府放管服改革以及简政放权要求,重构招标采购主体依法自主决策交易,自担终身法律责任,招标代理与评审专家公正参谋咨询,投标人公平竞争交易,行政和公众事中事后协同监督的市场公平竞争交易机制。同时,严格规范设置行政监督与市场交易的行为方式及其责任边界。针对公共资源工程以及市场交易主体的不同性质类别,统一分类制定和简化修改基本交易程序规则和行业技术标准。取消和减少政府对招标投标市场主体权利以及交易程序过多、过细和过宽的限制规定;制定适用不同的交易监督程序、力度和责任方式。依法维护各类市场主体,特别是民营投资主体和中小企业主体,自主公平交易的权利和责任。

按照《条例》第六十三条:“制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件,应当按照国务院的规定进行公平竞争审查”。取消各类政府文件和禁止招标采购文件中设置各种排斥、歧视和限制外地、外部门、外系统、外资、外源、民营等市场主体响应参与市场公平竞争交易的资格条件、门槛、产品和服务标准。

此外,应当研究建立行业自律调解、仲裁、行政裁决、复议和司法诉讼等相互补充以及衔接协调的多元化交易争议解决机制和途径,公正和高效维护市场主体合法权益。

二是改革完善政府服务和监督体系。《条例》第三条规定“国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革,最大限度减少政府对市场资源的直接配置,最大限度减少政府对市场活动的直接干预,加强和规范事中事后监督,着力提升政府公共服务和行政监督能力水平,切实降低制度性交易成本,更大激发市场活力和社会创造力,增强发展动力”。

政府通过“放管服”改革,转变招标采购交易的行政监管职能,厘清政府监督与市场交易边界。依法控制和减少市场准入许可和资质资格认定;依法取消行政前置审批核准项目招标采购方案、交易程序和定标结果,严格限制政府对市场主体交易行为的直接干预。建立健全分类统一、公开透明的行政监管规则和标准体系,依法明确行政监管对象范围、厘清监管事权,落实监管责任。依据《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》(国发【2019】18号),创新行政监督方式,依托“互联网”招标采购交易系统网络,强化供给和优化市场交易公共服务,实现公共资源交易信息网络一体互联聚合共享,实行行政事中事后在线监督,大数据智慧监督和永久追溯。由此可以逐步破解行政条块分割市场的壁垒,减少和遏制权力干预交易和违法寻租的机会,依法确立和维护市场主体依法自主、公平交易的权利和终身法律责任。

三是加快建设招标投标市场信用体系。《条例》第三十条提出:“国家加强社会信用体系建设,持续推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设,提高全社会诚信意识和信用水平”。优化公共资源交易市场营商环境,既要规范政府监督职能和创新监督方式,又要加快建设市场信用体系,强化市场主体诚信自律。建立市场主体信用自愿评价、自主选择、自担风险、自律约束、公开激励、有序惩戒和修复机制。结合招标投标市场特点和市场主体信用需求,建立市场主体资格能力和业绩信用等基本公共信用信息一体化公开共享服务网络体系;分类制定市场信用数据记录、采集、交互、存储和安全运用规范以及相应各类市场主体信用评价指标与方法。科学制定市场主体公共信用综合评价、行业信用基础评价以及市场第三方信用全方位评价的分类评价指标、标准、方法及其模型。按照信用评价的不同适用范围和层次,合理应用信用评价成果以及激励惩戒机制。

四是确立市场主体自主公平交易的权利和法律责任。《条例》第十一条规定,“市场主体依法享有经营自主权。对依法应当由市场主体自主决策的各类事项,任何单位和个人不得干预”。政府实施“放管服”和“废改立”,均为了依法严格规范行政监管行为,同时,依法回归确立市场主体自主公平交易的资格、权利和法律责任。招标采购主体结合自身资金性质类别和交易项目需求特性,应当依法履行以下应有的交易权利并承担终身法律责任。

(1)按照招标采购项目技术需求,自主选择专业服务能力匹配的招标采购代理服务机构和电子交易平台;

(2)按照项目技术需求以及市场供求结构,依法自主选择匹配适用的招标或采购方式;

(3)依法自主制定招标采购的方案和文件,选择匹配的招标采购方式以及组织形式,设定承包人和供应商投标资格条件,确定评标要素标准及评标办法。《条例》第十三条要求:“招标投标和政府采购应当公开透明、公平公正,依法平等对待各类所有制和不同地区的市场主体,不得以不合理条件或者产品产地来源等进行限制或者排斥”。

(4)依法自主组建评审专家组织;评标专家客观、科学和公正评审投标响应文件和推荐中标候选人;

(5)依法自主决策选择中标成交人;

(6)依法公布招标公告、开标与评标以及定标的相关信息,接受行政与社会公众监督。

招标采购主体法定代表人应对招标采购交易过程与交易结果承担终身法律责任。

五是建立市场公平竞争机制。根据《条例》第五条“国家加快建立统一开放、竞争有序的现代市场体系,依法促进各类生产要素自由流动,保障各类市场主体公平参与市场竞争”。一是建设和优化供给“互联网”招标采购交易公共服务网络体系,突破市场管理和技术分割壁垒以及信息交互传播障碍,实现市场信息一体开放和公开共享,有效支持市场要素充分自由流动、公平竞争交易,实现公共资源交易全流程数字化、专业化、精准化配置;二是深化政府放管服改革,清理废除和修改政府越位侵权、保护封闭、歧视排斥市场主体自主公平交易,以及增加企业税费的各种不合法规定,减轻和取消企业主体各类不合理负担。三是依托“互联网”招标采购交易系统网络以及一体化共享市场交易信息体系,创新行政监督方式,实现事中事后网络大数据、智慧化和规范化监督。由此,通过建设法治、行政、信用、信息服务体系,保障各类市场主体不分所有者性质和所属关系,拥有平等参与市场公平竞争、依法自主交易,平等获得市场资源配置的权利和机会,营造和优化市场营商环境。